Sjednocená Evropa je z hlediska práva dost složitá. Mluví se třeba jak o Unii, tak o Společenství. Jak to vlastně je? A jak je to s nadřazeností komunitárního práva?

Začněme tím, že Společenství a Unie budeme pro jednoduchost užívat jako synonyma. Jde o historicky podmíněné termíny, kterých se používalo v různých etapách vývoje evropské integrace, i když v právní teorii se o určitých rozdílech neustále diskutuje. Z hlediska vztahu k suverenitě členských států je zřejmé, že do ní zakladatelské smlouvy zasahují: od vzniku prvního evropského společenství má společenství nadstátní rysy. A to proto, že členské státy přenesly část svých suverénních kompetencí na tuto mezinárodní organizaci mezinárodní smlouvou.

Je tedy Unie stát? Obvykle státy dělíme na unitární, federace nebo konfederace. S čím se dá Unie srovnat?

Asi nejelegantnější je poněkud uhnout z otázky a říci, že Evropská unie je mezinárodní organizace sui generis. Nedá se totiž adekvátně srovnávat s žádnou dosavadní formou. Jde o nový útvar jak z hlediska mezinárodního práva veřejného, tak z hlediska právních řádů členských zemí. Je to mezinárodní organizace nadstátního charakteru, která má určitě prvky státu, protože je schopna přímo tvořit právo, jež platí v členských státech přímo a v konfliktních situacích má přednost. Dále vytvořila vlastní soudní orgány, které jsou schopny právo prosazovat, a to dokonce proti vůli členských zemí.

V čem je rozdíl proti jiným mezinárodním organizacím, třeba Mezinárodní obchodní organizaci nebo OSN?

Ten je velmi výrazný. U obou organizací můžeme sice také konstatovat nadstátní charakter, ale nemají prostředky na vynucování práva. Existují desítky rezolucí Rady bezpečnosti OSN, které jsou v tomto ohledu pouze cárem papíru.

Zvláštnost architektury sjednocené Evropy spočívá v tom, že smlouvy o založení evropských společenství jsou vlastně mezinárodní smlouvy. Z toho vyplývá, že jednotlivé členské země, které jsou účastníky smlouvy, jsou - řečeno terminologií mezinárodního práva - pány smlouvy, mohou ji měnit. Předání kompetencí nadnárodní entitě není jednou provždy dáno, státy mohou dále směrovat svůj vývoj. Evropská ústavní smlouva jim navíc dává právo vystoupit.

Jaký je vztah mezi suverenitou Unie a jejích členů?

Unie má svou suverenitu, i když omezenou. A to proto, že na ni členské země některé pravomoci přenesly. To ovšem neznamená, že se vzdaly výkonu těch pravomocí. Je pravda, že výkon provádí sama Unie, ale obsah, formu a strukturu těch pravomocí mají stále do jisté míry v rukách členské země. Mohou je ovlivňovat na jiné úrovni, na schůzkách šéfů států a předsedů vlád (Evropská rada) nebo při přípravě legislativy v Radě ministrů. Je důležité uvědomit si, že přenos kompetencí není jednorázovým, rigidním aktem, jak je tomu například ve federacích.

Můžeme si ukázat, jak to funguje, na aktuálním příkladu? Celnictví, resp. obchodní politika patří do působnosti Unie. Co může národní stát dělat v případě, že se cítí dotčen záplavou textilu z Číny?

Členský stát nemá možnost zavést proti Číně odvetná opatření. Reagovat musí Unie. Stát se musí snažit, aby to Unie udělala. Požádá o svolání Rady ministrů a bude se snažit prosadit, aby Komise podnikla příslušná opatření.

Přejděme k evropské ústavní smlouvě. Někteří kritici tvrdí, že jde o obrovský krok v přesunu kompetencí do Bruselu. Při podrobnějším pohledu se však zdá, že tento krok Evropa udělala už přijetím Maastrichtské smlouvy v roce 1992.

Maastrichtská smlouva určitě přinesla podstatně významnější krok k prohloubení evropské integrace, než je posun, k němuž dochází navrženou ústavní smlouvou. Maastrichtská smlouva zakotvila tzv. tři pilíře Evropské unie. První - komunitární - pilíř, obsažený ve smlouvách o založení Společenství, byl podstatně rozšířen. Vedle něj však smlouva definuje také druhý pilíř mezivládní součinnosti v oblastech společné zahraniční a bezpečnostní politiky a třetí pilíř spolupráce v oblasti justice a vnitřních věcí.

A protože smlouva završovala také rozhodnutí vytvořit měnovou unii, země eurozóny svěřily měnovou politiku centrální evropské bance, kdy národní centrální banky fungují jen jako její pobočky.

To byl skutečně podstatný zásah do kompetencí státu. V evropské ústavní smlouvě k takovým posunům nedochází.

Byly ty tři pilíře rovnocenné?

Nebyly. Druhý a třetí pilíř v teorii označujeme jako partikulární mezinárodní právo veřejné. Jde o spolupráci vlád. Ale součinnost vlád v třetím pilíři byla tak těsná, že se stala po několika letech součástí čtvrté hlavy třetí části smlouvy o založení Evropského společenství, tedy prvního pilíře.

Co když se budou kompetence Unie plíživě rozšiřovat na další a další oblasti? To by mohlo podstatně omezit státní svrchovanost členských zemí.

Rozšíření kompetencí Unie se může dít jenom se souhlasem všech zemí, a ten se nezískává snadno. Proto jsou výlučné kompetence Unie jen velmi úzké. Mimochodem, Spolkový ústavní soud se zabýval otázkou možné ztráty suverenity Německa, zejména Spolkového sněmu jakožto národního zákonodárce, po přijetí Maastrichtské smlouvy. Integrace podle něj zůstává v pořádku, jedná-li se o Staatenverbund, tedy o svazek států.

Jaký předěl by tedy znamenalo přijetí evropské ústavní smlouvy? Co by se změnilo?

Je nesporné, že ústavní smlouva přenáší některé pravomoci na Unii, a to ve dvou směrech. Rozšiřuje působnost Unie o některé oblasti a omezuje právo veta ve prospěch většinového hlasování. Okolo tohoto bodu se strhla velká diskuse, hlavně v souvislosti s tím, že smlouva z Nice zvýhodnila některé státy, a ty si pak své výhody žárlivě střežily. Kritici mohou mít pravdu, že se většinové hlasování rozšířilo, ale protestující hlasy se berou v úvahu. Je zřejmé, že Unie, která začala se šesti členy, může stěží fungovat podobným způsobem s 25 členy.

A to je vše. Na druhé straně ústavní smlouva posiluje význam Evropského parlamentu a roli národních států. Poprvé budou národní parlamenty participovat na přípravě evropských právních norem - až doposud se procesu účastnily pouze vlády a poslanci Evropského parlamentu. Smlouva také poprvé zakotvuje právo na vystoupení státu z Unie.

Proč se tedy daří přesvědčovat veřejnost, že přijetí smlouvy je "osudový krok"? Souvisí to se symbolickými změnami, tedy se zavedením funkce prezidenta či ministra zahraničních věcí?

Uvedené funkce vyjadřují snahu zajistit, aby EU byla bližší občanům a mohli se s EU identifikovat. Ve starých státech Unie velkou prestiž nemá a její obliba klesá. Kvůli srozumitelnosti se proto vsadilo na ústavu a zdůrazňují se symboly: prezident, vlajka, atd. Nevím, jestli je to nejlepší řešení. U některých občanů a zejména politiků působí jako červený hadr na býka, ačkoliv ústava je i nadále zakládací smlouvou a funkce prezidenta či ministra jsou reprezentativní. Ve skutečnosti k žádné věcné změně nedochází. V učebnicích se zdůrazňuje, že zakládací smlouvy přijaté koncem padesátých let mají charakter ústavy, zatímco sekundární právo přijaté orgány společenství má charakter zákonů.

Jak je to s právní subjektivitou Evropské unie dnes, před přijetím ústavy?

To je právně poněkud sporné téma, i když nepřináší žádné praktické problémy. EU je něco, na co si lze těžko "sáhnout". S pochopením Unie mají problém i odborníci. Co se týče Společenství, tam je to nesporné. Zakládající smlouvy výslovně uvádějí jeho právní subjektivitu. Unie vznikla Maastrichtskou smlouvou jaksi vedle Společenství a nad ním. Jedni tvrdí, že Unie právní subjektivitu má, protože jedná jako právní subjekt a třetí státy ji uznaly, druzí, a těch je podstatně víc, tvrdí, že ji nemá, alespoň ne v plném rozsahu, protože nemá vlastní orgány a jedná vypůjčenými orgány Společenství. Je to matoucí, ani studentům práv se to nedá pořádně vysvětlit. "Nová" Unie bude mít jen jeden pilíř, zřetelnou právní subjektivitu, a bude podstatně přehlednější pro občany.

Proberme nejhlasitěji probírané námitky proti evropské ústavní smlouvě. Stanou se po přijetí ústavní smlouvy z členských států provincie?

To je nesprávné a chybné, nechci-li říci, že je to nesmysl. Kdyby to řekl student u zkoušky, tak neuspěje.

Ústava státu Evropská unie bude nadřazena ústavám jednotlivých členských států.

V angličtině se někdy používá vedle termínu priority i termín supermacy, nadřazenost, ale ve skutečnosti jde o přednost, tedy o tzv. aplikační prioritu. Kde se národní právo střetne s komunitárním, při aplikaci se má dát přednost komunitárnímu právu. Ale ten vztah není tak striktní jako třeba v Německu, kde podle ústavy spolkové právo "láme", tedy ruší zemské právo. Komunitární právo je slabší. Unie však žádá členské země, aby konfliktní normy odstranily jako matoucí.

Ústavní smlouvou se snižuje váha menších členských států v hlasovacích procedurách.

To je pravda, ale rozdíl několika desetin procenta nemá žádný praktický význam.

Smlouvou mezi suverénními státy bude tento dokument jen do ratifikace, pak se stane skutečnou ústavou.

Opět nesprávné. Ústavní smlouva je a zůstane mezinárodní smlouvou.

Občané jednotlivých členských států se stanou občany státu Evropské unie, s právy a povinnostmi přímo vůči institucím tohoto evropského státu.

Nejde o žádnou změnu. Maastrichtská smlouva zavedla občanství Unie jako druhotné občanství, které předpokládá občanství členského státu. Umožňuje to například konzulární ochranu v zemích, kde Česká republika nemá zastoupení. Nebo třeba právo pro Čechy žijící ve Francii volit v komunálních volbách.

Členské státy budou moci vykonávat jen ty pravomoci, které jim ústava EU ponechá, nikoli opačně.

Zásadní omyl. Princip omezených pravomocí pro orgány Unie platí dál. Unie se musí pohybovat ve vymezených mezích s jedinou výjimkou tzv. doložky flexibility, která má omezený význam.

Smlouva opouští koncept "sdílené suverenity" a místo toho vzniká suverenita nová, celoevropská. Státy v nové EU ztratí své dosud výlučné právo tvořit si své vlastní zákony.

To je také na vyhazov od zkoušky. Naopak, ústavní smlouva se hlásí ke sdíleným pravomocím, dokonce je přesněji vymezuje. Státy pochopitelně budou mít právo přijímat vlastní zákony, jenom musí být ve vymezených oblastech v souladu s komunitárním právem.

EU, nikoli členské státy, budou uzavírat mezinárodní smlouvy s jinými státy.

Ano, ale jen u výlučných kompetencí Unie.

Unie může tzv. "doložkou flexibility" sama sobě rozšířit pole své působnosti.

Doložka flexibility existuje v zakládací smlouvě již od vzniku Společenství. Dříve se používala častěji, teď zcela výjimečně. Podle ústavy by za podmínek intenzivní potřeby mohly orgány Unie jednat i mimo své kompetence, pokud by s tím jednomyslně souhlasila Rada ministrů a schválil Evropský parlament.

I ty oblasti rozhodování, v nichž členským státům i do budoucna zůstane právo veta, mohou být v libovolné chvíli převedeny pod většinové hlasování - stačí, aby s tím souhlasili prezidenti nebo premiéři zemí EU. Nemusely by tedy rozhodovat národní parlamenty, o souhlasu občanů ani nemluvě.

To je typické demagogické, nesprávné, nepřesné a matoucí tvrzení. Evropská rada, tedy nejvyšší představitelé členských států, se může v případech, kdy Rada rozhoduje jednomyslně, usnést - s výjimkou otázek vojenské a obranné politiky -, aby Rada rozhodovala kvalifikovanou většinou. Jestliže je však tento postup ve lhůtě 6 měsíců odmítnut - zdůrazňuji - třeba jen jedním z 25 národních parlamentů, nelze takto postupovat. To je přece víc než výmluvný důkaz suverenity členských zemí.


Prof. JUDr. Luboš Tichý, CSc. (l948) je od roku 1993 vedoucí katedry evropského práva Právnické fakulty Univerzity Karlovy, v roce 1996 byl předsedou České advokátní komory. Člen Evropské skupiny pro deliktní právo a Koordinačního výboru pro Evropský občanský zákoník. Člen advokátní kanceláře Squire, Sanders & Dempsey.
Související