Právo na informace státní správy zaručuje Listina základních práv a svobod. K jejich získání slouží infozákon neboli zákon o svobodném přístupu k informacím – důvěrně „stošestka“. Patří k nejživějším normám: od roku 1999, kdy se v zákoníku objevil, byl pětkrát novelizován a existuje k němu nespočet rozsudků.

Jeho praktické využití naráží na dvě zásadní mezery. Obě souvisí s hierarchií úřadů, které o žádostech rozhodují. Proces je přímočarý: s žádostí se nejprve obrátíte na úřad, který by měl mít požadovanou informaci u sebe. Pokud vám ji odmítne vydat, podáte stížnost k nadřízenému úřadu.

Ten se může postavit na vaši stranu a doporučit informaci vydat, nebo odmítnutí vaší žádosti potvrdí. Celý proces trvá něco přes měsíc; pokud vás oba úřady odmítnou, nezbývá než se obrátit na správní soud a čekat. Čekat, než se dostanete na řadu, budete měsíce, spíš roky. Podle analýzy Oldřicha Kužílka, experta na otevřenost informací, se dočkáte vyřešení své žádosti průměrně po 2,8 letech.

První chyba v zákoně se projeví v situaci, kdy se níže postavený úřad zablokuje a na výtky nadřízeného reaguje jako uražené dítě – hledá si stále nové výmluvy, proč nemůže informace vydat. Říká se tomu „administrativní ping- pong“. Důvod zacyklení je, že výše postavený úřad nemá pravomoc vydání informace přikázat, pouze doporučit. Rozseknout to může pouze soud.

Situace může vyústit do absurdního stavu, kdy se žadatel nemá šanci dostat ani k soudu. Mechanismus je jednoduchý: na každé odmítavé stanovisko nižšího úřadu reaguje nadřízený tím, že odmítavé rozhodnutí vrátí. Nižší mírně pozmění důvody zamítnutí, vyšší je opět vrátí, a tak dokola. Stačí, aby se oba úřady domluvily, a informace je dokonale zablokovaná. 

Druhá mezera se projeví naopak tam, kde si oba úřady rozumějí až příliš dobře. Pokud se výše postavený rozhodne „držet basu“ s nižším a jeho – často nesmyslné – rozhodnutí proti vám podpořit, opět nemáte šanci. Opět zbývá soud. Důvodů pro spojení úřadů proti žadateli je nekonečně, nejčastěji ale stejná stranická příslušnost vedení, stejný právní názor nebo prostě shoda na rozšířené představě, že veřejnost se nemá úřadům co dívat pod prsty.

Zákon navíc obsahuje klasickou „hlavu 22“, která vás odsoudí k neúspěchu víceméně automaticky. Poměrně často totiž nastává situace, kdy se nadřízeným orgánem některého úřadu stává jeho šéf, fakticky tedy ten stejný úřad. Vlastním nadřízeným úřadem je třeba kancelář prezidenta, Kancelář Poslanecké sněmovny, Česká televize, Ředitelství silnic a dálnic, Všeobecná zdravotní pojišťovna a další desítky úřadů. Asi nepřekvapí, že většinu zamítavých rozhodnutí si tyto úřady potvrdí. Angličtina má pro podobné situace výraz s pražskými kořeny: kafkaesque neboli kafkózní.

Když se úřad zablokuje: tři roky čekání

Zkusíme lehce zaspekulovat a vytvořit modelovou situaci, kdy chcete zjistit, kteří podnikatelé doprovázejí prezidenta na zahraničních cestách a sjednávají si zakázky. (Jde opravdu jen o modelovou situaci, Kancelář prezidenta republiky jsme o podobnou informaci nežádali, vycházíme z faktu, že střety s většinou úřadů státní správy mají podobný charakter a zvolený úřad není výjimkou.) Vaše pouť po úřadech bude podle současného infozákona nejspíš vypadat takhle:

  1. Požádáte kancelář prezidenta o seznam hostů na zahraničních delegacích.

  2. Ta vám seznam odmítne vydat. Dovolíme si na základě zkušeností předpokládat, že odůvodněním budou osobní informace členů delegace nebo obchodní tajemství jejich firem. (Třetím častým důvodem odmítnutí žadatele o informace bývá nesmyslně vysoká částka, kterou úřad žádá za pořízení informace.)

  3. Obrátíte se tedy k nadřízenému orgánu – tentokrát vedoucímu kanceláře prezidenta – a namítnete, že v případě osobních informací jde o veřejnou činnost účastníků delegace, takže na ně ochrana nedopadá, navíc je můžete kdykoliv začernit. Obchodním tajemstvím zase podobný seznam není, jak potvrzuje současná judikatura. Existuje naopak zájem na zveřejnění dané informace.

  4. Vedoucí kanceláře prezidenta coby nadřízený orgán kanceláře prezidenta vaši námitku bez udání důvodu zamítne.

  5. V tomhle bodě to nejspíš vzdáte, protože zbývá už jen soud. Pokud vám na informaci skutečně záleží, podáte na kancelář prezidenta žalobu k Městskému soudu v Praze. Kolek soudu vás bude stát tři tisíce korun, dalších šest tisíc dáte povinně za advokáta. Po vítězném tažení dostanete veškeré náklady zpět.

  6. Za dva až tři roky se váš případ dostane na řadu. Soud se zřejmě přikloní na vaši stranu; většina judikátů v podobných případech dává za pravdu žadateli.

  7. Kancelář prezidenta republiky se ještě může obrátit k Nejvyššímu správnímu soudu, ale v případě jasného rozhodnutí nižšího soudu to spíš neudělá. Pokud ano, budete tentokrát čekat na soud jen asi půl roku. Doplnění: Napadení žaloby u Nejvyššího správního soudu nemá odkladný účinek, takže úřad musí respektovat předchozí rozhodnutí a informaci vydat ihned. 

  8. Na soudní příkaz musí kancelář prezidenta reagovat bezodkladným vydáním informace, jinak jí hrozí exekuce. Doplnění: Soud nemusí úřadu dát příkaz ke zveřejnění informace; často prostě vrátí věc k novému rozhodnutí, takže celý proces začíná znova.

     

Informaci, kdo s prezidentem jezdil za státní peníze řešit své obchodní zájmy, tedy získáte po třech letech. Byla by to důležitá informace a skvělý materiál na prověření případného střetu zájmů – kdyby ovšem nebylo trochu pozdě. Proto ostatně většina žádostí o informace k soudu nedojde. Tříleté čekání v kombinaci s devíti tisíci kauce znamená, že většina žadatelů mávne rukou a informace se nikdy na veřejnost nedostane.

O absurditě víme, ale nemá cenu ji řešit

Novela infozákona, kterou ministerstvo vnitra v minulých nejméně dvou letech připravovalo a teď v únoru shodilo ze stolu, měla řešit pouze první z obou zmíněných chyb. Takzvaný informační příkaz by umožňoval výše postavenému úřadu přikázat vydání informace závazně, takže níže postavený by se nemohl vztekat a bránit vydání informace. Při troše štěstí by vymizel administrativní ping-pong. Podle Kužílka by se tímto opatřením snížil počet neúspěšných žadatelů zhruba o třetinu.

Většinu zbylých sporů má na svědomí druhá mezera v zákoně. Ministerstvo vnitra o téhle situaci, včetně právní absurdity, kdy splývají oba úřady do jednoho, ví. V analýze problémů s infozákonem ji zmiňuje jako jeden z klíčových problémů. Tím končí, řešení nehledá. Místo toho vytváří představu, že řešit situaci je tak právně a finančně složité, že to spíš nemá cenu.

Novela každopádně neprošla, a neřešené tak zůstávají oba problémy. Zbývá otázka, co s děravým zákonem teď.

Odpověď naznačuje materiál, který ministerstvo odmítlo zároveň s novelou. V něm jednak naznačuje, kudy vede cesta, jednak popisuje, proč se po ní nechce vydat. Jde o analýzu, která měla vyřešit obecnější problémy spojené s přístupem k informacím: posoudit například vhodnost úřadu informačního komisaře, možnost zavést sankce vůči úřadům, které informace tají nezákonně, a shodu české s evropskou informační legislativou. Analýzu najdete na stránkách ministerstva, pro nás je teď podstatná pouze ta část, která se týká zavedení informačního komisaře.

Informační komisař - analýza Ministerstva vnitra

Jediné navrhované opatření ztroskotalo

Ministerstvo na úvod potvrzuje, že ani ono nevidí přístup k informacím moc růžově.

„Současný právní stav povinným subjektům usnadňuje obstrukční postupy v případech, v nichž se žadatelé domáhají informací, které povinný subjekt z jiného než zákonem předvídaného důvodu není ochoten poskytnout. Celý proces vyřizování žádostí o informace se tímto způsobem zdržuje, obvykle do doby, kdy již poskytnutí informací povinný subjekt nevnímá pro sebe jako nevhodné či nevýhodné, resp. do doby, kdy již praktická využitelnost získané informace ze strany žadatele bývá minimální.“

Jediné opatření, které analýza jednoznačně navrhuje přijmout, je zřízení informačního příkazu. Účelem je zabránit výše uvedené situaci, kdy si výše postavený úřad nedokáže vynutit „poslušnost“ podřízeného.

„Informačním příkazem je takové opatření nadřízeného orgánu povinného subjektu, při němž je povinnému subjektu přímo uloženo poskytnutí informace (jsou-li pro takový postup splněny zákonné důvody, tj. nejedná-li se o informaci, kterou by nebylo možno vydat).“

Právě informační příkaz byl hlavním prvkem výše zmíněné novely, která narazila v legislativní radě vlády. „Při projednávání novely byly vzneseny zásadní námitky zejména vůči stěžejnímu opatření, které novela navrhovala, institutu informačního příkazu,“ vysvětluje Břetislav Oliva, tiskový mluvčí ministerstva vnitra. Jediné opatření pro zvýšení transparentnosti státní správy tak ztroskotalo.

Informačního komisaře potřebujeme, ale nechceme

Klíčová část analýzy má posoudit, zda se do českého institucionálního systému hodí informační komisař. Ministerstvo konstatuje, že taková instituce potřeba je.

„V současné době neexistuje v České republice instituce, která by byla výslovně odpovědná za oblast transparentnosti veřejné správy, a to ani v užším pojetí souvisejícím s poskytováním informací. Tato odpovědnost je dnes roztříštěna mezi velké množství subjektů, což způsobuje, že chybí určité 'vůdčí centrum'. Tato skutečnost bývá podrobována kritice, neboť právo na informace, jako jedno ze základních politických práv, se často dostává do konfliktu s mocí výkonnou. Právě řešení tohoto střetu je vnímáno jako jeden z hlavních argumentů pro vznik nezávislé instituce.“

Ministerstvo pak konstruuje dvě varianty: v měkčí variantě by infoombudsman fungoval jako metodický a poradní orgán, který úřady vede k větší otevřenosti, aniž by jim přitom mohl cokoliv přikazovat. V tvrdší variantě má naopak pravomoc přikazovat úřadům, aby informace zveřejnily.

Ani jedna varianta z analýzy nevychází dobře. První chybějí mechanismy, kterými by současné problémy řešila. Druhá se zase svou pravomocí střetává s jinými institucemi, zejména soudy.

„Aby informační komisař naplnil sledovaný účel, tedy zefektivnění přístupu k informacím ve veřejné správě, je třeba, aby byl konstruován do značné míry revolučně, tedy jako orgán, který kromě metodicko-kontrolních pravomocí bude nadán i pravomocí rozhodovací. Jeho postavení by tedy naplňovalo znaky centrální odvolací instituce v oblasti poskytování informací dle informačního zákona. Toto širší pojetí informačního komisaře je atypické a znamenalo by značný zásah, a to jak systémový, tak institucionální, do procesu poskytování informací.“

Právě střet rozhodovacích pravomocí informačního komisaře se soudy považuje ministerstvo za hlavní důvod, proč pro něj v Česku není prostor. Měkkou variantu infoombusmana rovnou odepisuje – neformální vliv a metodická role nedokážou ustát právnickou logiku analýzy. Přitom o kus dál ministerstvo přiznává, že u informačních komisařů v zahraničí jsou zrovna měkké vlastnosti podstatné.

Ministerstvo dále počítá, kolik by informační komisař stál. Dochází k tomu, že jediná smysluplná varianta je infoombudsman jako samostatná instituce (spojení s klasickým ombudsmanem, ÚOOÚ, nebo zařazení pod ministerstvo vnitra odmítá). Ten by podle ministerstva stál 66 milionů první a 39 milionů každý další rok.

„Předkladatel proto navrhuje, aby rozhodnutí o zřízení úřadu informačního komisaře bylo prozatím odloženo až do vyhodnocení efektu spojeného s přijetím novely informačního zákona, zavádějící informační příkaz. Vyhodnocení lze provést do 3 až 5 let ode dne účinnosti novely.“

K jinému závěru ministerstvo po zhodnocení svých argumentů ani dojít nemůže. Jenže ne všechno je černobílé.

Kritika ministerské analýzy: je apriorní a neodborná

K analýze ministerstva napsal kritický posudek Oldřich Kužílek, expert na informační právo. Ten vidí věci trochu jinak.

„Na úkol posoudit zřízení informačního komisaře analýza ministerstva odpovídá takto: 'Obdobného efektu lze totiž dosáhnout i bez zřízení nové instituce prostřednictvím zavedení vhodných procesních institutů do stávajícího informačního zákona. Návrh novelizace informačního zákona obsahuje reálně účinnější a především efektivnější opatření v podobě tzv. informačního příkazu.'

Toto klíčové tvrzení analýza neodůvodňuje (!). Neobsahuje například žádný rozbor toho, v jakých oblastech by informační příkaz obstrukce nepřekonával. […] Ve skutečnosti tedy nejde o žádné srovnání, nejde o analytické posouzení, ale pouze o verbalizaci předem daného apriorního názoru.“

Kromě apriorního postoje vyčítá analýze ještě další nectnost: neodbornost.

„Za významný rys analýzy nutno považovat, že se pohybuje mimo odborný rámec, vyjádřený například v principech dobré praxe v programu Open Government Partnership, který Česká republika (naoko) přijala a údajně realizuje (podrobnosti – doplnila redakce). Ve skutečnosti ČR odmítá i základní principy otevřenosti veřejné správy, které jsou v odpovídajících doporučeních považovány za základní.“

U analýzy informačního komisaře Kužílek nesouhlasí s ministerstvem prakticky v ničem. Zmiňuje právě neschopnost autora analýzy pochopit měkké role informačního komisaře, ale i nesprávnou analýzu jeho právního ukotvení a významných pravomocí.

„Nesoulad s právním systémem a s aktuálním rozdělením kompetencí není v analýze blíže definován, je pouze vyřčen například větou: 'Ve své podstatě by informační komisař zcela popřel organizaci veřejné správy a rozdělení kompetencí mezi jednotlivé správní orgány, a představoval tak jakýsi superúřad pro informace.' Takové hodnocení je zcela arbitrární a postrádá racionální argumentaci. V tom případě by například vznikala otázka, proč existuje institut ombudsmana nebo finančního arbitra a proč existuje ÚOOÚ nebo ÚOHS.“

Na závěr Kužílek zpochybňuje i statistiky a představy analýzy o nákladech. Ministerstvo vychází z představy, že pouhá 0,4 procenta nevyřešených případů – tedy těch, které končí u soudu – budou rozpočet stát 39 milionů ročně plus zřizovací náklady. Kužílek na jedné straně rovnice rozbíjí představu, že nevyřešené žádosti jsou marginální problém,

„Analýza dále vychází z nesprávných statistických údajů. Opírá se pouze o údaje o žádostech směrovaných k ústředním orgánům státní správy a ke krajům. Celá oblast žádostí k obcím a městům, stejně jako k nižším stupňům státní správy, zůstává nepopsána. Přitom právě v této opomíjené oblasti dochází k rozsáhlým problémům, obstrukcím, administrativnímu ping-pongu. […] Lze odhadnout, že problémy při vyřizování žádostí jsou řádově větší, než uvádí analýza, tedy také zátěž soudní soustavy je mnohem vyšší. Lze odhadnout okolo 500 žalob u krajských soudů ročně.“

na druhé straně zpochybňuje projektované náklady. Srovnáním s ombudsmany Velké Británie a Slovinska dochází k potřebě asi třiceti zaměstnanců a ročnímu nákladu 15 až 30 milionů korun.

Povaha sporu je jiná: úředníci neradi slouží

Řešení ministerského a Kužílkova střetu se ale skrývá mnohem hlouběji než v právnických sporech a výši nákladů. Ministerstvo hledá právní problémy informačního zákona a – často i upřímně – se je pokouší řešit. Omezuje se ale jen na technické aspekty problému a rezignuje na hledání skutečných příčin. Jako by lékař snižoval horečku, ale zapomněl řešit, kde se vzala.

„Analýza se nezaměřuje na jiné než 'právní' příčiny, neboť hodnocení sociálních příčin odporu některých povinných subjektů (jejich představitelů) poskytovat informace nemá na právní povahu problému žádný vliv.“

Ministerstvo tak vychází z české tradice, kdy sociální argumenty ustupují před těmi technickými, měřitelnými. Analýza řeší text zákona, jeho smysl jí přitom úplně uniká.

Jak ostatně na závěr své analýzy poznamenává i Kužílek.

„Obrat z tradičního vrchnostenského postavení do polohy jasně definované služby žadatelům (poskytnout informaci) způsobuje silný psychologický odpor, pravidelně maskovaný do právní argumentace.“